专家视点：成品油消费税后移改革能够一劳永逸解决全部问题吗？
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来源：思迅能源（CEIS）
成品油消费税后移改革能够
一劳永逸解决全部问题吗？
成品油消费税改革一直是全国“两会”的热门话题，特别是在石化行业的代表坚持不断呼吁和推动下，改革进入深水区。2019年9月国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，为改革提出了顶层设计方案。2021年4月7日，财政部税政司司长王建凡在国新办发布会上提到正在“结合消费税立法统筹研究推进改革”。2021年3月30日广东省要求“全面推广加油站智能税控系统试点工作，年底覆盖全省所有加油站”。成品油消费税改革在“完善立法和技术保障”两个层面同步展开，改革序幕逐步拉开。成品油消费税改革的目的是什么？方向是什么，能否一劳永逸解决所有问题？业者拭目以待。
01我国成品油消费税现状
我国成品油消费税大致经历：立税征收（1994年）、税目补充（2006年）、税率调整（2008年）、征税范围扩大（2012年）、税率大幅上调（2014、2015年）等阶段。征收范围扩大至汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油七大类炼油产品，其中消费量最大的汽油、柴油消费税率分别为每升1.52元和1.2元。根据2020年汽油和柴油表观消费量1.16亿吨和1.40亿吨计算，应征消费税税额约为4400亿元，约占我国消费税总额（2020年为12028亿元）的1/3以上。
现行成品油消费税体制并不完美，行业内对其诟病包括：消费税在生产环节征收，增加了企业经营成本；消费税为价内税，提高了全流通过程的资金成本和税负；消费税属中央税收，削弱了消费税调节的地区性功能。
除此之外，更为严重的是，现行体制成为不法分子偷税漏税的温床。由于成品油消费量大，偷税漏税收益高，不法分子甘愿铤而走险，利用变名、无票、变票、票货分离、走私、调合油等手段，与国家税务部门玩起“猫捉老鼠”游戏，手段层出不究，花样变化不断，难以从根本上完全杜绝。根据国务院发展研究中心数据，每年成品油领域应缴消费税和实缴消费税差额巨大，每年几乎都有数千亿元消费税去向不明。而国家历年破获的成品油偷税漏税案件，每个案价的案值都在几亿至几十亿元之间。
02我国成品油消费税改革的方向
成品油消费税体制上的弊端，再加上“偷税漏税”恶行的搅动，让石化行业正规从业者深受其害。因“偷税漏税”行为产生的低价油品充斥市场，全产业链的价值都遭受极大破坏。批发市场价格长期低迷，生产企业利润大幅缩水，甚至长时间亏损；正规加油站客源不断被抢占，销售量急剧下降，零售也处于微利边缘。
成品油消费税在抑制不合理消费需求过快增长、引导全社会节约利用和绿色低碳出行、减少大气污染物排放和提高大气污染治理能力等方面发挥了积极的作用，因此成品油消费税不仅不能取消，而且在“碳达峰碳中和”背景下更应加强管理。
为解决上述体制机制弊端和市场运行管理问题，石化行业内提出的主要改革思路和方向是：一是完善立法，从法制上为成品油消费税立名正身；二是征收环节从生产端后移至消费端，从源头上堵住“偷税漏税”漏洞；三是价内税改为价外税，让消费者明明白白交税；四是由中央税改为中央和地方共享税，提高地方政府监督积极性，发挥消费税应有的生态补偿作用。成品油消费税后移至终端是改革的关键，但这4方面环环相扣，需协同一致才能全面体现改革效能。
03成品油消费税改革的作用分析
理论上，成品油消费税后移改革将有力于解决当前机制存在的上述三个问题：生产企业的税负大幅下降，有利于提升企业经营效益；流通过程的产品价格大幅下降，有利于减少全行业的资金占用成本；地方政府税源税收大幅增加，有利于保障市场监管和大气治理实施。改革将在净化市场竞争和调节地区平衡方面发挥积极、有效作用。但在改革措施落实细节上，仍存在一些不可预见风险，需要引起高度关注，统筹谋划，避免事倍功半。
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一要确保所有加油站全覆盖。据统计，截至2020年，中国境内加油站总量达119000座，其中民营加油站占据半壁江山，达到57092座。要实现智能税控系统覆盖所有加油站和所有加油枪，才能保证零售终端的成品油消费税应收尽收。税收征管范围由上百家生产企业扩展到上万座加油站，会极大增加监管成本。
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二要关注加油站终端外其他终端用户的税收管理。七类征收消费税的成品油中，只有90%的汽油和70%的柴油是通过加油站终端销售，其他产品的终端客户为下游生产企业或机构用户。以2020年汽柴油消费量计，将分别有1162万吨汽油和4215万吨柴油是通过其他渠道进行销售，涉及消费税额为840亿元。因此，非加油站终端销售成品油的消费税税收问题仍需研究明确征收环节和征收方式，避免产生制度上的税收流失。
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三要研究以消费税为税基的相税费征收及平衡问题。城市维护建设税和教育费附加是以纳税人实际缴纳的增值税、消费税的税额为计税依据。依据中央与地方共享税分税机制，成品油生产和销售企业交纳的城市维护建设税和教育费附加归地方政府所有。按照我国2020年汽柴油生产量计算，炼化企业给所在地政府交纳的城市维护建设税和教育费附加高达600多亿元，是地方政府重要税收来源之一。当消费税后移后，上述附加税费也将随之后移，由炼化企业所在地分散到全国成品油消费地。如何平衡炼化企业所在地地方政府的利益，也应是改革需要考虑的重要问题，避免出现“税移茶凉”，影响炼化企业与地方政府的关系。
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四是防止出现“偷税漏税”新漏洞。消费税后移至终端后，理论上消除了生产和流通环节的偷税漏税风险，让生产企业、批发贸易者等无利可获，无空可钻，但巨大的消费税利益诱惑始终存在，终端或将成为不法分子偷税漏税的新窗口，也不排除新的隐蔽手段逃离税收监管的可能。因此，除了采用智能大数据等技术措施最大限度堵住“偷税漏税”漏洞外，税务等相关部门也应一如既往地保持税务管理和市场监管的力度，从生产源头开始严格追踪成品油流向，始终保持对“偷税漏税”违法行为的高压态势，共同营造平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法的市场环境。
